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《中国审判》专访大法官董开军:江淮风暴,以强力治标推动有效治本
作者:原载《中国审判》2018年15期 作者:李华斌 周瑞平   发布时间:2018/9/18 14:59:25    阅读次数:
 


安徽高院党组书记、院长董开军在全国高级法院院长座谈会上汇报执行工作情况

    今年4月,安徽省高级人民法院部署全省法院开展“江淮风暴”执行攻坚战。一场声势浩大的执行风暴席卷江淮大地,“猎赖”行动连战连捷,“老赖”们瑟瑟发抖,人民群众拍手称快;广大干警累并快乐着,心中洋溢着收获的喜悦。7月17日至18日,全国人大常委会副委员长曹建明到安徽调研时,对安徽法院“基本解决执行难”工作取得的重要实效表示肯定,他认为“江淮风暴”执行攻坚战声势空前,专项行动力度大、成效显著,并在工作中不断整改、创新、完善。最高人民法院院长周强两次批示肯定,“安徽高院实施‘江淮风暴’执行攻坚战措施有力,成效明显,打出了声势,形成了震慑。要大力推广、宣传安徽高院做法和经验”;要求“以钉钉子精神,一抓到底。”日前,《中国审判》记者就“江淮风暴”执行攻坚战开展情况,专访了安徽省高级人民法院党组书记、院长董开军。

  《中国审判》:您担任青海高院院长期间发起过“高原意志”执行攻坚活动,调任安徽高院院长后很快就部署开展“江淮风暴”执行攻坚战,这是基于哪几方面考虑的?两地相比有哪些相同点哪些不同点?

  董开军:青海、安徽两省从自然地理环境到经济社会发展差别很大,法院工作有相同点也有不同方面。青海地域辽阔,办案、办公条件比较艰苦,涉及宗教、民族的案件比较敏感。自从最高人民法院作出“用两到三年时间基本解决执行难问题”的庄严承诺后,青海高院在去年3月部署全省法院开展为期10个月的“高原意志”执行攻坚活动,提出实现执行案件“三升四降”的具体目标。

  安徽近年经济社会平稳较快发展,科技创新日新月异,从过去的人口大省、农业大省,已经迈入了经济大省、科技大省。同时,安徽也是案件大省,去年突破百万件大关。执行案件快速大幅上升,2017年收案26万件,同比上升53%,预计今年将达30万余件,执行办案任务非常繁重。在今年1月召开的全省“两会”上,人大代表、政协委员们的意见建议关注较多的仍是执行问题。而今年是“用两到三年时间基本解决执行难问题”的最后一年,是决战决胜之年,要随时接受第三方评估。省高院党组在一季度连续3次听取全省法院执行工作情况专题汇报,3月份集中开展了由院领导带队的全省法院执行工作专项督查活动。我和党组同志经过分析研判,认为全省法院的执行工作与全国先进法院相比仍有差距,我们必须只争朝夕,奋起直追,向“基本解决执行难”发起总攻,力争尽快进入全国第一方阵,与安徽的经济社会发展水平匹配起来。

  《中国审判》:这次执行行动为何要取名“江淮风暴”?

  董开军:行动名称,就像一面引领将士冲锋的旗帜。我给安徽法院执行攻坚行动起名“江淮风暴”,就是要举全省法院之力、聚全社会之力,以“不破楼兰终不还”的坚强意志,向执行难这个顽瘴痼疾发起总攻。当时青海“高原意志”执行攻坚活动,为期10个月;“江淮风暴”体现的是执行攻坚的行动性、统一性、强制性、联动性,不是一个专项执行行动,而是具有决战性质、全面推进执行工作的长效行动,没有设定截止时间,要持续到基本解决执行难为止。

  《中国审判》:“江淮风暴”工作重点有哪些?

  董开军:紧盯目标对好标,这是我们对全省法院提出的要求。紧盯目标的“标”是指“江淮风暴”执行攻坚战的总目标,也就是“四个基本”;对好标的“标”是指执行攻坚战的两大指标体系,即最高人民法院考核指标体系和第三方评估指标体系。为此,确定“江淮风暴”执行攻坚战的主攻任务、工作重点是“八个一批”,即突破一批重点案件,标定一批执行不能案件,移送一批“执转破”案件,发布一批失信名单,拘留一批、移送(自诉)追究刑事责任一批被执行人(协助执行人),化解一批信访积案,开展一批特色专项行动,发布一批典型案例。我们在分析执行工作存在的问题时,其中有一个问题很突出,就是强制执行力度不够,对“老赖”该拘留的不拘留,该罚款的不罚款,该追究刑事责任的不追究刑事责任。我们要求在执行总攻中必须突出执行工作的强制性,先治标后治本,边治标边治本,通过强力治标实现有效治本。

  各级法院以争分夺秒的状态投入执行行动,利用夜间、周末、假日集中执行,通过“凌晨行动”“假日猎赖”“夜间突击战”“早晨堵被窝、中午堵饭桌、晚上堵酒桌”等方式,加大对失信被执行人的打击力度,解决一批长期未结的“骨头案”。

  《中国审判》:安徽各级法院“一把手”在“江淮风暴”执行攻坚战中纷纷挂帅亲征,你们是如何落实“一把手”抓执行责任的?

  董开军:我们要求各级法院党组把解决基本执行难工作当作“党组工程”来抓,严格落实执行工作“一把手”责任,要求“一把手”抓执行不能停留在口头上、形式上,必须落实到行动上,既要挂帅,更要出征,并且全部立下“军令状”。

  “江淮风暴”执行攻坚战开展以来,从高院到中院、基层法院,院长亲自指挥、亲自办理执行案件,带队执行,形成上下齐心协力、同频共振的浓厚决战氛围。作为省高院党组书记、院长,我走了20多个中、基层法院,每到一个地方必看执行攻坚作战图,必详细了解各项执行指标数据,必与一线执行干警连线通话,必与各级人大代表、政协委员和基层同志座谈。中、基层法院院长带头办案,指挥凌晨突击、夜晚突袭,拘人扣款、封车清房,打出了声势,抓出了成效。“一把手”抓执行后,执行保障迅速落实到位。人员保障到位,执行攻坚战开始的20天内,全省各级法院执行人员按照不低于在职人员15%的比例快速配备到位;财力物力保障到位,全省法院一盘棋,全力保障执行物质装备和经费需求;法院内部工作衔接配合到位,各部门全面配合执行工作,效果很明显。

  《中国审判》:除了“一把手”抓执行外,从高院到中院都成立了督导组。这在“江淮风暴”执行攻坚战中发挥了怎样的作用?

  董开军:省高院组建了两套组织指导体系,其一是成立“江淮风暴”执行攻坚战领导小组,我担任组长,负责决策重大执行事项,在总体上发号施令;同时成立16个督导组,由院领导干部带一名执行局同志分别包保督导16个中级法院,对全省法院执行工作实行全覆盖式督导。我主动包保任务较重的合肥法院。我们之所以称为督导组,除了前去监督外,重要的是要引导、指导各地法院抓好执行攻坚;以问题为导向,面对面拉出问题清单,一项项对照检查,一项项跟踪督办。有的领导还协助相关法院办理重大疑难“骨头案”。在每周召开的执行攻坚领导小组会议上,各督导组带队领导和联络员逐一汇报督导法院情况,聚焦症结,“会诊”治疗。对基础薄弱的法院专门派出指导小组,蹲点工作,手把手帮助解决问题,推进执行工作规范化。我们还建立了16个执行督导微信群,随时交流、互动,为各地法院解决工作中遇到的问题。中级法院也相应成立督导组,由院领导包保基层法院。其二是“江淮风暴”执行攻坚战领导小组办公室设在执行局,与执行局工作高度融合,构成协调和落实执行决策的日常组织指导体系。省高院攻坚办内设若干工作小组,与执行局一道统一协调全省三级法院执行局,确保执行规范化、信息化落到实处。各级法院全面对标最高人民法院执行考核指标和第三方评估指标,查找不足,补齐短板,实现精准攻坚。

  《中国审判》:“江淮风暴”执行攻坚战开始后,得到了各级党政领导的高度重视,据说支持力度是前所未有的。请您谈谈具体的情况。

  董开军:“江淮风暴”执行攻坚战得到领导层面空前重视。省委书记、省人大常委会主任李锦斌同志听取汇报,他批示指出:“‘江淮风暴’执行攻坚战推进有力有效,打出了声势、形成了震慑。望再接再厉,进一步加大案件执结力度,尤其要聚焦一批‘骨头案’‘钉子案’精准发力、持续攻坚,加快构建不敢逃债、不能逃债、不愿逃债的体制机制。各级党委要进一步加强对人民法院执行工作的领导,各联动单位要立足职能定位,密切协作配合,推动‘江淮风暴’执行攻坚战向纵深发展,切实增强人民群众的法治获得感。”  省委副书记、省长李国英同志批示肯定“江淮风暴”执行攻坚战打得好,有声势、有力度、有协同、有成就,并要求省政府全力支持、积极配合“江淮风暴”执行攻坚战。省委常委、政法委书记姚玉舟同志更是重视、支持执行攻坚。

  另外,还有10多位省级领导先后对“基本解决执行难”工作作出相应的批示或提出工作要求。全省各市、县区党政领导纷纷表态全力支持,有的地方召开常委会会议听取法院执行攻坚情况汇报,积极推动本地区“江淮风暴”向纵深展开,有力推动形成党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的执行工作格局。

  《中国审判》:我们在安徽各地看到,机场、车站、高速公路出口、繁华商业区、公交车和站台上,铺天盖地都是“江淮风暴”执行攻坚战宣传牌和曝光失信被执行人信息,几乎社会上都知道法院在全力整治“老赖”,在攻坚执行难。你们是如何推进执行宣传工作的?

  董开军:“基本解决执行难”既是一场必须打赢的硬仗,又是一场没有硝烟的舆论仗,除了在法院内部宣传好做法、好经验,树立榜样,鼓舞士气外,必须要向社会展开舆论宣传,让人民群众了解、理解、支持“基本解决执行难”,在全社会形成打击“老赖”,倡导诚信,维护生效判决权威的强大舆论环境。省高院成立了“江淮风暴”执行攻坚战宣传工作领导小组,我担任组长,强化社会宣传顶层设计,将宣传与执行攻坚同谋划、同安排、同推进。特别得到了省委常委、宣传部虞爱华部长的大力支持,他3次作出批示要求加大执行工作宣传力度,亲自参加省高院与安徽新媒体集团联建的安徽失信被执行人曝光平台启动仪式

。  省委宣传部、省文明办、省高院联合下发《关于做好“江淮风暴”执行攻坚战社会宣传工作的通知》,对各地宣传部、文明办以及各级法院提出了具体要求,为各级法院加强执行宣传搭好了桥、铺好了路。全省各级法院积极联合当地宣传部、文明办、广播电视台等单位,在全社会开展全方位、多维度的宣传。统一设计使用执行攻坚宣传标语、海报、视频,机场、车站、地铁站、公交站、码头同布局,商业中心大屏幕、社区海报、乡村“邮政送”齐上阵。报纸、广播、电视等传统媒体与“两微一端”等新媒体共同发声,连续报道,现场直播,形式多样,形成浩大声势。“江淮风暴”很快在安徽成为一个热词。机关、学校、企业、社区、乡村都感受到“江淮风暴”强势袭来。社会各界也动起来了,人大代表、政协委员主动见证、监督执行,积极参与、支持执行。执行攻坚活动如火如荼,广为人知,一时间成为街谈巷议的话题。

  强大的舆论宣传,促使失信被执行人主动到法院履行义务,也有力促进社会诚信体系建设,努力让“一处失信,处处受限”成为全社会共识。

  《中国审判》:要从根本上破解执行难绝非法院一家之力就能完成,必须进行综合治理,统筹各方面的力量形成强大合力。在“江淮风暴”执行攻坚战中,联动机制是不是发挥了作用?

  董开军:查人找物难,制裁规避执行难,财产变现难,这“三难”一直存在于具体执行工作中。打击拒执罪与公安、检察院协调机制不顺,公安协助查人控车等未形成常态化机制,联合信用惩戒未全面落地生根,这些问题也制约执行工作。“江淮风暴”执行攻坚战开战后,我专门拜访省政府副省长兼公安厅厅长李建中同志、省检察院检察长薛江武同志。很快,省高院与省检察院、省公安厅联合出台了《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的指导意见》,强化对拒执罪制裁力度。与省公安厅联合出台《关于公安机关协助人民法院查询被执行人信息及扣押被执行人车辆的若干规定》,在临控助力执行上出实招、上干货,在查人找物方面发挥了重要作用。省委政法委牵头25家联动单位,召开执行工作联席会暨基本解决执行难推进会。省高院与多个部门共同出台联合惩戒、失信纳入等举措,形成联动打击。与省财政厅联合下发通知,对“执行不能”案件实行司法救助;与多个部门共同出台联合惩戒举措,形成联动机制。一些地方监察委约谈失信公职人员,不动产登记部门开放查询端口,电信部门设置失信彩铃,电力部门对涉案房地产采取中止供电强制措施,四面八方合围“老赖”的天罗地网越织越密、越收越紧。

  密切联动的同时,各级法院坚持实践创新,用足用活执行举措。有的创新网络拍卖,采取询价、议价等方式进行财产评估,提升处置效率;有的组建快执团队、实施团队和事务团队,实行集约式、分段式执行,加快执行进度;有的对被执行人支付宝、微信钱包等进行冻结,让被执行人财产无处隐藏;有的借助社会综合治理优势,将执行触角延伸到城乡的每一个角落;有的积极引入金融保险部门、律师等参与执行,提升执行社会效应。这些措施的推行都取得了良好的效果。

  《中国审判》:“江淮风暴”执行攻坚战目前进展如何?

  董开军:自发起“江淮风暴”执行攻坚战以来,推进迅速、成效明显、社会反响好。一是执行结案率同比显著上升。4月1日至7月25日,安徽法院共受理执行案件131361件,其中新收89788件,结案97929件,实现结案同比上升79.29%;截至7月25日,共突破重点案件16813件、标定执行不能案件29901件、移送执转破案件242件;发布失信名单72536人、限制高消费139691人、拘传7675人、拘留4737人、移送(自诉)追究刑事责任604人,迫使8998名老赖主动清偿债务10.86亿元;化解信访积案281件,开展特色执行行动758次,发布典型案例1462例。特别是胜诉当事人最关心的实际执行到位金额达329.15亿元,同比增长89.61%。真金白银拿到手中,胜诉权益得到兑现,人民群众法治获得感在“江淮风暴”执行攻坚战中得到增强。二是执行考核指标位次明显前移。截至7月25日,全省执行质效指标中有9项位居全国前16位,其中有6项进入全国前10位,与3月相比有9项指标位次前移;综合管理指标中有13项指标位居全国前16位,其中有10项进入全国前10位,与3月相比有6项指标位次前移。三是执行结收案比出现拐点。长期以来,安徽法院一直是执行收案数大于同期结案数,5月首次出现逆转。5月14日至27日这两周结收案比达114.27%,5月28日至6月10日结收案比达113.41%,6月11日至6月25日结收案比达121.78%,6月26日至7月10日结收案比达152.92%,7月11日至7月25日结收案比达110.23%。这一历史性拐点的出现,标志着“江淮风暴”执行攻坚战见到实效,执行结收案开始进入良性循环。这种态势如能长期保持稳定,“基本解决执行难”前景可期。

  《中国审判》:我们注意到,您强调开展“江淮风暴”执行攻坚战,就是要先治标后治本,边治标边治本,通过强力治标推动有效治本。您怎么看执行权的强制性?

  董开军:“江淮风暴”执行攻坚战应时而起,是满足人民群众司法公正需求、增强人民群众获得感的强力治标之举,其过程本身也是对治本的实践推动。如通过强力治标,推动健全社会信用体系、推动完善破产制度、推动完善执行救助制度、推动完善社会保险体系以及推动执行立法进程等。通过强力治标实现有效治本,我认为必须坚持执行权的强制性。

  执行权的强制性是其基本属性和本质特征,人民法院作出的生效裁判体现了国家意志,具有国家法律的权威性。执行程序是体现国家意志和法律权威的环节,需要通过国家强制力实现国家意志,实现裁判文书确定权益,背后是国家机器的强制力,执行必须突出强制性。执行强制性形成的威慑力、声势都是以强制力为后盾的。可以说,没有强制性就没有执行权威,没有执行权威也就很难开展执行工作。没有强制性就没有威慑作用,也就没有执行工作的效果。“江淮风暴”执行攻坚战验证了执行的强制性。

  《中国审判》:我们在采访中了解到,您在国家法官学院给学员授课时,提出了拒执行为的违法性这一新见解,请您具体谈谈。

  董开军:我认为,违法性是拒执行为的本质特征。拒不履行生效法律文书确定的法律义务,本身就属于违法行为,不仅违反了民事实体法,而且违反了民事诉讼法等法律法规,应当受到否定性评价。拒执行为的违法性是明显的,有的具有社会危害性。对拒执行为,不能放纵。放纵拒执行为,就是放纵违法。及时、全面履行生效裁判,是败诉当事人的法定义务。败诉当事人不主动履行,胜诉当事人一方债权得不到实现,就可以到法院申请强制执行,人民法院可以采取强制性措施来实现胜诉当事人权益。在“江淮风暴”执行行动中,司法拘留、判决拒执罪的人数,超过了以往几年的总和。很多失信被执行人一被拘留,就履行义务,充分说明强制措施很起作用。所以,面对具有违法性的拒执行为,要理直气壮地实施强制执行,能采取强制措施的就要采取强制措施,该罚款的罚款,该拘留的拘留,该判刑的判刑。同时要加大对拒不协助执行的单位、个人的处罚力度。

  《中国审判》:经过两年多致力于“基本解决执行难”工作,特别是“江淮风暴”执行攻坚战深入推进,您对加快建立完善中国特色社会主义民事执行制度有哪些思考、建议?

  董开军:长期的执行难虽然原因是多方面的,但现有执行体制机制不够健全完善,不适应日益繁重的执行任务也是重要方面。加快建立完善中国特色社会主义民事执行制度势在必行,结合自身实践感悟,我有以下六方面的建议:第一,加强执行基本理论研究。攻克执行难实践的重大进展,需要执行理论的不断完善、不断突破。特别是要加强对执行基本属性的研究,如执行的强制性,拒执行为的违法性,以及执行的能动性、行动性、统一性、联动性等;执行的基本价值定位问题的研究,如执行工作是以公正为主还是以效率为主等。第二,加快执行立法进程。早在1999年,中共中央11号文件就明确提出:“应抓紧制定强制执行法”。每年“两会”,强制执行法都是人大代表、政协委员们关注的热点问题;法学界学者也多次呼吁制定单行的强制执行法;从执行工作自身的特性和规律来看,制定单行的强制执行法也更为科学。自2001年以来,最高法院先后起草了六部强制执行法草案。2014年,党的十八届四中全会明确要求,“要切实解决执行难,制定强制执行法”。近年来,执行工作的理论研究日渐深化,实践经验较为丰富并被最高法院系列司法解释所固定,等等。制定一部符合中国国情、具有中国特色的强制执行法的时机已经成熟。此外,还应继续健全完善破产法律制度,建立自然人破产制度,畅通执行不能案件依法退出路径。第三,强化协助执行力度。“协助执行人难求”是形成执行难的重要原因之一。协助执行是人民法院为了保障执行工作顺利进行,要求执行法院之外的其他单位和个人依据执行裁定、协助执行通知书等法律文书内容配合执行工作,以实现申请执行人合法权益的一种执行方式。协助执行体现的是国家意志,是协助执行单位和个人应当履行的法律义务,由国家强制力来保障。协助执行人必须及时、全面履行协助执行义务,无任何讨价还价的余地。目前,应进一步完善商业银行、保险、不动产机构、企事业单位等协助执行的相关制度,不断健全相关的惩罚机制。第四,全面推进执行社会公开。执行公开是提升执行工作透明度,保障当事人知情权、参与权、表达权和监督权的重要举措,也是解决执行难的有效途径。要加大执行流程信息向社会公开,特别是执行联动、协助执行流程节点信息的全社会公开,让人民群众知道执行难是难在何处、卡在哪个节点、责任在哪里,在全社会的广泛参与、监督下,畅通执行“中梗阻”。第五,打造一支适合执行工作规律和特点的专业化的执行队伍。执行工作不同于审判工作,执行人员也不同于审判人员,不能套用审判工作的理念、思维去开展执行工作,也不能简单使用员额法官绩效考核模式来考核执行队伍。要尊重执行工作规律,实现“以人为中心”向“以案为中心”转变,从一人包保到底的传统模式向分段集约化模式转变,以此为基础,建设一支正规化、专业化、职业化的专门执行队伍。在执行队伍考核上,要建立单独的、科学的、不同于员额法官的考核机制。第六,落实综合治理执行难大格局。在综合治理执行难大格局中,党的领导是核心,部门的支持配合是基础,法院主办是关键。党的领导是基本解决执行难的根本政治保证,也是我们打赢这场硬仗的最大政治优势。将基本解决执行难工作常态化、制度化纳入党委、政府的督查督办事项,纳入综治网格化管理,十分必要。


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