我国自行政诉讼制度建立以来，因土地发生争议的行政案件在整个行政案件中占有相当大的比例。根据行政诉讼法规定，人民法院审理土地行政案件应当审查原告起诉前是否应当经过复议程序。司法实践中，由于对《行政复议法》第三十条及最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（下简称《批复》）理解存有分歧，各地作法不一。
　　一、土地行政案件复议前置适用中存在的问题
　　当前，行政复议和行政诉讼是解决土地行政争议的主要法律途径。行政复议是行政系统内部监督，行政诉讼属于司法监督，两者各有特色。但是，行政复议与行政诉讼却是两种不能同时运作的制度，行政相对人不能同时行使两种救济权利，法律确定的原则是以当事人自由选择为原则，以行政复议前置为例外。根据《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第十六条规定，土地行政案件复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的土地管理行政决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。
　　法律、法规对土地行政案件以复议为提起行政诉讼的必经程序，经历了一个从“排除”到“可以”再到“应当”的发展过程。1990年国务院《行政复议条例》中，土地权属行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是根据司法部《民间纠纷处理办法》规定，该类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，和1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》是有矛盾的。1994年国务院修订《行政复议条例》，允许公民、法人或其他组织对涉及土地权属的具体行政行为申请复议。1998年《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。直到1999年10月1日《行政复议法》才规定了土地行政案件的复议前置。从以上看出，法律、法规对土地权属行政案件在提起行政诉讼前是否需经行政复议的规定有着从“排除”到“可以”，再到“应当”的过程，对其他土地行政案件法律没有限制。
　　司法实践中，土地行政案件复议前置适用存在的分歧意见主要有：
　　1、复议申请人主体资格及条件。（1）界定主体资格标准不统一。确定申请人主体资格因所采标准不同而有所区别。采客观利害关系标准的观点认为，复议申请人必须实际取得合法的土地权属，且与被申请复议的行政行为具有利害关系，并确已侵犯其合法权益的，才可申请行政复议。采主观利害关系标准的观点认为，只要行政相对人“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的，便具有申请人资格。（2）申请复议条件不统一。“合法的土地权属”是否以行政机关确认并取得权属凭证为要件；是否要求申请人证明其权益确已受到损害。
　　2、适用复议前置的行政争议范围，主要是行政裁决是否适用复议前置。有观点认为，土地权属确认是指行政机关的行政确认行为，即人民政府颁发土地所有权、使用权证行为。土地所有权、使用权属于民事权益，根据行政复议法规定，行政机关对平等主体之间的民事争议的裁决不属于复议范围①。另有观点认为，行政法对具体行政行为的分类纯属法理分类，分类方法不统一，内涵、外延不明。行政裁决也是确认行为，应当适用复议前置②。行政确认、行政裁决有作为与不作为两种方式，不作为的行政确认行为（如土地管理机关不履行土地确认法定职责或注销土地权属凭证等）适用复议前置。
　　二、土地行政案件复议前置的适用
　　行政复议、行政诉讼两项法律制度宗旨虽然相同，但侧重点有所不同。复议机关在合法前提下追求行政效率，司法机关所追求的是公平。与诉讼相比，行政复议的特点体现在：行政机关上下级之间有监督关系，复议机关可以通过复议及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督；土地行政案件数量大、专业性强、涉及面广，确立复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使大量的土地行政案件解决于行政复议程序；行政复议中，复议机关可以从行政行为合法性、合理性二方面审查，对违法或不合理的具体行政行为享有变更权，可以快速、便捷、彻底地解决争议。而人民法院在审判中只能就行政行为合法性进行审查，对违法的或不合理的行政行为只能撤销或部分撤销，不能变更。《行政复议法》将行政复议设定为土地权属行政案件的必经程序，减少了当事人的诉累，便于提高行政效率，维护社会稳定。
　　(一)复议申请人主体资格及条件行政复议实践中，确定申请人主体资格的标准有二：
　　（1）主观利害关系标准，又称主张标准，指行政相对人只要主张自己的权益受到了具体行政行为的侵犯，即可启动复议程序，致于该当事人是否与被申请的具体行政行为有利害关系，其权益是否真正受到了侵犯，留待实体上的审查，依据是《行政复议法》第九条第一款。但复议申请人资格无限扩大，不利于行政秩序的稳定。（2）客观利害关系标准，即复议申请人必须与被申请复议的行政行为存在客观的利害关系或其合法权益受到行政行为的实际影响，而不仅仅是当事人的主张。从现实情况看，由于我国处理行政争议的资源有限，故必须对复议申请人资格限定在与自身有利害关系的范围之内。从理论上说，这种限定并非理想和科学，因为其规定是基于一种利己的动机，即对自己有无利害关系来确定的，而不是从公民的责任心即监督国家行政机关依法行政的角度来确定的。按照有错必究的原则和行政复议法监督和保障行政机关依法行使行政职权的宗旨，只要行政机关的具体行政行为违法，任何一个公民都可以申请复议，而我国目前只允许具有利害关系的人申请复议。此外，我国法制还不完备，完全取消复议申请人的条件还不成熟。借鉴发达国家公益诉讼方面的制度，公民为了公共利益都可以提起行政诉讼。可见，已有不少国家已经突破了传统的资格的限制即所谓利害关系的限制。我国行政复议法的宗旨定位在以救济公民的权利为主，以监督、保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利，来保障行政机关依法行政。因此，在复议申请人资格上，还是应当以利害关系为基点。另参照2000年3月10日施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下简称《解释》）第一条第二款第（六）项规定，合法权益受行政行为实际影响并产生法律效果的行政相对人也具有复议申请人资格。从广义上讲，利害关系和实际影响并不限于行政法实体法，还包括民事等实体法上的利害关系。行政复议中的利害关仅指行政法的权利义务关系，还是包括其他权利义务关系，如买卖关系、租赁关系等？笔者认为，为了全面实现行政复议法的宗旨，一方面要坚持“利害关系”原则，另一方面应对“利害关系”从宽解释。只要某个公民、组能够证明其与具体行政行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行为有利害关系③。当然，自然人或组织要启动或参与复议程序，都必须建立在客观存在的权益基础上。这种权益包括：行政相对人权利被直接或间接限制、剥夺、消灭、阻碍，义务被增加、课予等，不包括不为法律所认可和保护的单纯的反射利益，如因政府拓宽马路而受影响的营业利益，因政府规划而给房地产带来的升值。在复议申请人资格方面，法院和复议机关间应达成共识，以“客观利害关系及实际影响”为标准界定，这是行政复议的前提。
　　在土地行政案件中，首先、行政相对人必须和土地权属确认行为存有法律利害关系或其土地权属受到实际影响；其次、申请人能证明其已经合法取得使用权，但不以取得行政机关颁发的权属凭证为限。
　　(二)相邻权人起诉是否适用复议前置
　　司法实践中，相邻权人起诉土地管理行政行为的案件也比较多，主要发生在土地和规划方面。根据《民法通则》规定，相邻权是不动产的相邻人在不动产使用时所产生的权利，是不动产所有权、使用权的延伸。相邻权以不动产权属为基础,包括了通风、采光、截水、排水等方面，但不包括不动产所有权、使用权本身。根据《解释》第十三条规定，相邻权人有权提起行政诉讼。如果相邻权人以土地权属确认行为侵犯其合法的土地权属为由起诉，必须经过复议，所要说明的是其起诉不是基于相邻权，而是基于土地权属。如果相邻权人以土地权属确认行为侵犯其通风、采光、截水、排水等相邻权为由起诉，无须通过复议程序。
　　（三）适用复议前置的行政争议范围涉及土地管理的行政行为很多,有行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用、行政裁决等等，根据《行政复议法》第三十条第一款规定，均应复议前置。但根据《批复》规定，复议前置适用范围被限制在行政机关确认土地权属的范围之内，其他行政争议被排除在外。有人认为，《批复》有越权之嫌。笔者主张，在土地纠纷中，只有涉及权属确认方面的案件案情复杂，故应对土地争议繁简分流，将不属于土地权属确认方面的争议排除在复议前置范围之外。另从《行政复议法》第三十条的演化过程来看，《批复》符合《行政复议法》第三十条的立法本意。
　　1、土地权属行政确认行为应适用复议前置。所谓行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为④。根据土地管理法规定，土地权属确认应当由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权。行政确认的表现形式是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。
　　2、土地权属行政裁决应适用复议前置。所谓行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为⑤。土地所有权、使用权发生争议，人民政府依法将土地确认给一方所有或使用，裁决仅是表现形式，本质上是确认权利。同时，行政裁决的前提是行政相对人土地权属有争议，而权属争议情况一般都很复杂，甚至有一定的历史因素，有的还涉及到村、村之间矛盾，对社会稳定影响较大，适用复议前置可以充分发挥行政机关的资源优势，快速、便捷解决纠纷。
　　3、土地征用、土地使用权出让、划拨、收回、农用地转用、行政处罚、强制措施、行政检查、行政征收等行政行为，以土地权属已经得到确认为前提，且对土地四至、面积、等权属内容的实质不产生影响，故不适用复议前置。

　　注：①参见李国光主编《行政执法与行政审判参考》2001年第一辑，法律出版社2001年出版，第82页
　　②参见刘莘著《行政法执点问题》，中国方正出版社2001年版，第269页
　　③参见李国光主编《行政执法与行政审判参考》2001年第一辑，法律出版社2001年出版，第87页
　　④、⑤参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1998年出版，第184、249页