案情简介

　　2005年初，某镇人民政府根据县人民政府关于强化招商引资工作会议精神，以（05）1号文件的形式出台了该镇人民政府招商引资工作实施办法。同年4月，投资商孙某向镇政府提出申请，希望以招商引资项目投资该镇第一轮窑厂的生产和经营，得到镇政府的同意。随后，孙某投资近300万元，对该厂进行了改建和扩建，并于同年8月正式投产。2007年3月，县土地管理部门以该厂违法使用土地为由，责令其停止土地挖采活动。镇政府得知这一情况后，积极进行了协调工作并协助孙某向有关部门申请土地开采许可，但终因不符合有关规定，土地使用许可申请没有得到批准。2007年10月，孙某以自己所经营的企业属招商引资项目为由，向法院提起民事诉讼，要求法院判令被告镇政府赔偿由此造成的经济损失。本院收到起诉书后，就该案所涉及的法律问题依法进行了审查，并对相关部门进行核实和了解。最终以不符合法院受案范围为由，决定不予受理。

　　审查情况

　　此案审查过程中，就法院是否应当受理以及以何种方式受理成为争议的焦点，并形成三种观点：第一种观点认为，本案所诉请的事实是镇政府向社会发布的招商引资信息，孙某信赖政府的信息向政府提出投资申请，并得到镇政府的同意。镇政府向社会发出的招商引资优惠政策为要约邀请，孙某向镇政府提出的请示报告应视为要约，镇政府的同意答复应视为承诺，且优惠政策是以给予一定的税费减免和提供相应的服务为核心内容的等价有偿约定，镇政府与孙某之间就形成了有效的合同关系。因此，人民法院应当依法受理。至于孙某自行对企业进行的改造和扩建，致使企业违反国家法律和政策使用土地，该行为已经超出镇政府招商引资优惠政策的承诺范围，孙某的诉讼请求法院不应支持。第二种观点认为，镇政府的招商引资优惠政策属于典型的行政允诺行为。行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职责范围内依法作出的为自身设定公法上的义务而使行政相对人获得公法上的权利的单方意思表示。在制定过程中，无须事先征求相对人的意见，也无须征求相对人的同意；在其内容上，是为相对人设定一定的利益，如给予一定的奖励、减免税费和提供一定的服务等；在其保障措施上，表现为非强制性，即政策出台后，真正的权利主体尚不能立即出现。只有待特定相对人自愿主张权利时，法律关系中的相对人才实现确定化，且相对人如何履行其权利，完全依赖其自身主观意志。同时强调指出，行政允诺与民事允诺在行为存在的领域、行为目的、争议解决的途径等方面有着本质的区别。行政允诺行为引发的纠纷应通过行政诉讼途径解决。因此，本案属行政诉讼受案范围，不过，企业超越行政允诺范围违反国家法律和政策的行为，法院不应支持。第三种观点认为，镇政府招商引资优惠政策是行政主体针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，属抽象行政行为，具有不可诉性。可以从三个方面对其进行界定：（一）是针对不确定对象作出的，具有“普遍约束力”，即对其整个行政区域的所有公民、法人和其他组织均有约束力。（二）是其适用效力上，可反复适用。（三）其管理功能通常是间接实现的，须有某一个具体行为作为中介才能实施或执行。即政策所规定的一定领域里的诸多事项，只有在相对人根据自身情况自愿地有选择地从事某种活动时，政策才能得到执行。与举报违法者给予一万元奖励、引进一千万元资金奖励五万元现金等具体行政允诺行为不需要通过一个中介行为就可直接执行有着根本上的区别。政府招商引资优惠政策一般都具有上述特征。再者，合同法规定：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案诉请的基本事实是政府的“红头”文件，从其行文的格式、程序、内容等诸多方面看，更符合行政决定，不是民事合同，且双方当事人的地位是不平等的，不是双方当事人平等协商的结果，是政府依职权单方面作出的决定。因此，本案不是民事案件，不属于人民法院受案范围。本院采纳了后一观点。

　　评析

　　就本案而言，笔者更倾向于第三种观点。其一，某行政行为是抽象行政行为还是具体行政行为，往往没有一个明确的绝对界限，有时候行政主体的同一个文件中涉及若干个行为，其中，有的可能是抽象的，而另一些则可能是具体的。这就需要法院在进行司法审查时，根据具体案情，认真加以辨别。本案所诉请的基本事实是政府以文件形式出台的招商引资优惠政策实施办法，既非民事合同，也非某一具体的行政允诺行为。其二，实施办法的出台，是政府根据当地经济社会发展状况所作出的行政决定，其内容上表现为各种行政管理活动，是政府行使国家公权力的一种方式。其载体是政府的“红头”文件，因此，从形式到内容都不具备民事合同或行政允诺行为的特征。第三，司法实务中，针对案件法律适用存在较大争议的处理，把审判工作置于国家和社会宏观背景大形式之下考虑，也是司法工作的基本思路和方法。司法工作讲政治、讲大局、追求法律效果与社会效果的统一，不应是大而空的，而是有看得见、摸得着和实实在在的内容。当前，地方各级人民政府均把招商引资工作当作头等大事来抓，涉及此类案件的审理必然事关地方经济社会发展的大局。同时根据目前基层人民法院的实际地位和能力，对此类案件的审理显然难以承受甚至可能会置人民法院以进退两难的尴尬境地。一方面，不仅没有有效化解纠纷，在一定程度上甚至妨碍了地方党委、政府工作大局的稳定。这与司法工作服务大局、服务社会、有效化解社会矛盾和纠纷、促进社会的和谐与稳定的基本要求是相背的。第四，虽然严格公正执法是司法工作的生命线，司法实务中，要坚决防止和纠正把服务大局简单化或只讲服从、忽视司法工作自身规律和原则的做法。但是，我们必须充分认识到法律不是万能的，许多矛盾和纠纷不是单纯依靠法律手段就可以有效解决的。立法机关对抽象行政行为作出不可诉的限制，依笔者的理解，至少基于两个方面的考虑，一是法院的实际承受能力，二是我国宪法对抽象行政行为已经设有救济途径。立法机关尚且有这些考虑，司法实务中则更应把握好立法意图。就本案而言，由于地方政府拥有土地、资金等的划拨、调配权力，其解决问题的手段和能力均远远强于人民法院。为此，笔者认为，本院没有草率立案，而是在对法律适用及受理的利弊进行认真分析和权衡并得到地方党委的理解和支持的基础上，所作出的不予受理的决定，是对该案的正确判断。最后，在司法实务中，采取不同方式处理类似案件的情况可能都会存在。但无论是以何种方式来处理，如果企业以招商引资项目为借口，从事违反国家法律和政策活动，类似的如环境污染问题，如果这些企业以自己是招商引资项目为由，拒绝对环境污染的治理甚至把责任推给政府，显然是不妥当的，也不会得到法律的支持。因此，笔者认为，在目前各级政府以经济建设为中心，大力开展招商引资活动中，无论是政府招商引资政策的制定还是招商引资企业的各种经营活动，都必须严格依照国家法律和政策办事，任何以违反国家法律和政策换取部门和单位暂时经济利益的行为，都是不能被允许的。