在我国，第一部出现“举证责任”的法律是1989年颁布的《行政诉讼法》，这是我国诉讼法律发展的进步。本文从分析行政诉讼举证责任的概念入手，在分析举证责任分配依据的基础上，就我国行政诉讼中举证责任的分配进行了探讨。
　　一、举证责任的概念

　　“举证责任”这一概念最早出现在罗马法中，现为世界各国所普遍采用。如前所述，在我国，过去的立法中并未直接使用过这一概念，1989年颁布的《行政诉讼法》第一次出现了“举证责任”这一概念。然而，在理论上研究如何看待这一概念仍有不同看法，司法实践中也有不同的做法。归纳起来，对举证责任有以下几种看法：1、权利说，即认为举证责任是当事人的权利。显然这种看法混淆了举证与举证责任这两个概念。在诉讼中，当事人举证请求法院作出有利于自己的裁判，反驳对方的主张，确实是当事人的权利，但举证责任决非权利，因为权利的基本特征是可以放弃。而根据行政诉讼法的规定，如果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于败诉的地位，即举证责任是不得放弃的，它不符合权利的基本特征因而不是权利。2、义务说，即认为举证责任是当事人的义务。根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应，也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自己的利益，即证明自己的主张是合法适当的，其放弃行使只会使自己处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务。3、风险义务说，即认为举证责任是当事人必须履行的责任。但与一般义务不同，举证责任的义务是与诉讼中败诉后果联系在一起的，因而是一种风险义务，此说有其合理的一面。

　　一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。举证责任的本质特征是将当事人的举证与其诉讼结果直接联系的一个制度，即要求举证责任的承担者提供证据，如果不能提供证据，就将承担败诉的后果。

　　二、行政诉讼举证责任分配的依据
　　法院判断当事人争议的法律关系是否存在，必须先确定与该法律关系的各种法律事实，这些法律事实要由双方当事人在一定的范围内各自负担举证责任。举证责任分配是诉讼制度和证据理论中一个非常重要的问题，它关系到解决案件事实处于真伪不明的状态时法院如何下裁判，关系到双方当事人都不能举证证明的事实由哪一方当事人承担不利的沂讼后果。为了实现举证责任分配的科学化和合理化，西方国家许多法学派都对举证责任分配的依据提出了自己的看法，主要有主体分类说、待证事实分类说、法规分类说、法律要件分类说、危险领域说、盖然性说及损害归属说等。西方不同法学派有关确定举证责任分配因素的分析，对我们确定行政诉讼中举证责任分配的依据有一定的借鉴意义，行政诉讼中举证责任分配的依据主要有以下几点：
　　1、举证能力的强弱。举证能力占优势的一方承担主要的举证责任，举证能力弱的一方承担相对次要的举证责任。认定举证能力强弱主要是根据两个方面的因素：一是证据应当或者事实上为哪一方当事人所掌握和控制；二是由哪一方当事人承担举证责任所造成的困难最小。
　　2、举证的难易。根据事实的性质确定举证唯易，由易于举证的一方负担举证责任。
　　3、待证事实的利益性。当事人仅对主张有刊于自己的事实负举证责任，而对主张不利于自己的事实不负举证责任，在任何情况下不得将对当事人不利的事实的举证责任强加到当事人身上。
　　4、行政程序中行政主体和行政相对人所承担的证明责任和举证责任。因为行政诉讼是行政程序的“上诉审”，是第二次审查，行政程序证明责任和举证责任的分配与行政诉讼举证责任的分配具有密切联系，行政程序中所收集和运用的证据，必然会被运用到行政诉讼中来。

　　三、我国行政诉讼举证责任分配的立法规定
　　我国行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这条专门对被告的举证责任作出的规定符合行政程序和行政诉讼规律，“因为行政程序结束时，行政法律行为要留有案卷或记录，这个案卷或记录由行政机构制作和保存，案卷或记录中包括作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。诉讼一开始，被告就负有责任向法院移送案卷或记录。”但由于我国行政诉讼法没有对原告的举证责任作出明确规定，这条规定往往给人以误导，有人由此而推断出：行政诉讼仅由被告负举证责任，或行政诉讼的合法性仅由被告负有举证责任。对这种观点，笔者不敢苟同，我国行政诉讼中原告也承担举证责任，只不过是举证责任的重心偏向被告罢了。其理由为：（1）举证责任的主体是双方当事人，既包括原告又包括被告；（2）诉讼中对任何一方主张的认定，通常都需要相应的证据加以证明，提出诉讼主张的一方，通常至少负提出证据的责任；（3）举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张、证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果，如果法律仅仅要求一方当事人承担举证责任，与设立举证责任的初衷不符，也有失公允；（4）虽然我国行政诉讼法没有明确规定原告对行政机关作出的具体行政行为负有举证责任，但当被告提出的证据构成了证明被诉具体行政行为合法性的表面证据时，原告必须提供有关证据进行反驳，以引起审判人员对被诉具体行政行为合法性的怀疑，否则原告有可能承担败诉的法律后果。（5）由于被告在行政程序中的特殊地位及其举证能力较强，被告在行政诉讼中要承担相对较重的举证责任，甚至在某些情况下，对原告的主张承担举证责任。
　　虽然我国行政诉讼法没有明确规定原告的举证责任，但有些条文也暗含了原告的举证责任。如行政诉讼法第41条规定了原告提起诉讼应符合四个条件，其中第3项规定，有具体的诉讼请求和事实根据。有具体的诉讼请求和事实根据，就是举证责任，包括诉讼程序法事实和实体法事实的举证责任。为了更进一步明确原告的举证责任，2000年3月10日最高人民法院发布实施的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》中明确规定了原告所应承担的举证责任，第27条规定：“原告对下列事实承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。”这条有关原告举证责任的规定，是符合行政诉讼举证责任分配依据的，具有一定的科学性与合理性。

　　我国行政诉讼法及相关司法解释对举证责任分配的规定还不够具体明确，过于笼统，缺乏可操作性。我国行政诉讼法第32条之所以笼统地规定行政诉讼举证责任由被告承担，是因为我们过去一直认为，在行政行为过程中，行政主体占有优势地位，受“先取证，后裁决”规则的约束，行政机关控制或掌握着大量的证据，为了平衡行政机关与行政相对人由于行政程序中法律地位的不对等所导致的在举证上的优劣势，有必要在行政诉讼中要求行政机关来承担举证责任。在大多数行政程序中，行政机关占有优势地位，他的举证能力较强，对有些主张要求行政机关承担举证责任是合理的。但我们也应看到对一些证明对象，被告并不因为在行政行为中占优势地位而举证能力要比原告强，有时恰好相反。况且在有些行政行为中，行政机关并不占有优势地位，并没有掌握或控制着主要证据，如在这类行政诉讼案件中要求被告承担举证责任，有失公允。近年来，通过对法院审判方式的改革，我们引进了当事人主义模式中的一些合理因素，呈现出当事人主义与职权主义相混合的模式。因此，借鉴日本混合主义模式中行政诉讼举证责任分配规则，是适合我国国情的。我们应根据行政案件本身的复杂性及多样性，对行政诉讼案件进行个案化研究，以行政诉讼举证责任的分配依据为准，对不同的证明对象及不同种类的行政行为，要求原被告合理承担举证责任。