司法职权的配置是当前司法改革的主要内容之一，也是司法改革近十年来在司法领域乃至法学理论界讨论的热门话题。党的十七大报告中指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”由此可见司法职权的合理配置，是加快司法改革步伐、优化执法环境的基本保证；是提高司法水平、实现司法公正的政治基础；更是构建和谐社会的基本保障。笔者就当前我国司法职权配置存在的问题、设立应遵循的原则、所取得的成绩，重点阐述如何在法院系统内优化司法职权配置提出自己的观点。

　　目前我国司法职权配置的特点

　　司法机关的设置，是定纷止争的载体，司法职权行使合法、得当，无疑对促进社会和谐有着促进作用。现代社会对司法的纠纷解决机制的依赖程度显著地增加，司法所具有的定纷止争的职能作用受到高度重视，以审判中心主义为本质特征的司法体制得到进一步巩固和发展，这是国际社会司法领域的共同特点。不科学的司法职权配置，会导致形形色色的司法危机，当危机呈现出不可收拾时，最终必然阻碍司法改革的进程。

　　笔者认为我国司法职权配置的混乱现象有以下几点。

　　一、检察机关的职权范围有扩大的趋势。

　　我国检察机关的设立采取的是前苏联模式，职权上兼有公诉和监督权。在法律制度上吸取了大陆法系和英美法系的精华，我国是成文法国家，赋予检察机关的法律监督权是成文法国家法制统一的需要。近年来在国际社会上检察机关的职权均呈现扩大趋势，这已是不争的事实，我国检察机关也开始广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。再次肯定了检察机关对法院具有监督权。从理论上讲对检察机关行使监督权的有人大、群众和媒体，但问题是这些监督均是一种软性的，或者说是无章法可循的，没有一个真正具备监督专业知识的固定团体来行使专职监督权。

　　二、纪检部门和监察部门各自为政，分工不明。

　　纪检机关是党内监督的职能机关。多头办案现象仍然存在。纪检部门和检察院反贪局联合办案。按原来的设置构想纪检部门是查处党员违规违纪问题，一旦发生党员经济犯罪，便形成纪检和检察机关联合办案；而监察部门是查处非党员的不法行为。不可否认近年来纪检监察部门在查处大要案方面取得了显著的成绩，目前的配置实际上就是赋予党员的一种不成文而又合法的特权，不仅不利于提高办案效力，也有悖于“法律面前人人平等”这一基本原则。这种设立模式，同时也给法院带来一定程度的困扰，如对法院违纪法官的查处，不可否认近年来在法院系统是出现了不少问题，为纪检机关提供了不少可供查处的素材，但因为查处的标准不一，或者说查处的依据不是法律标准，有相当数量的法官属于违纪而非构成犯罪，因此处理有一定的随意性。再次这种合署办案的方式也易形成互相推卸责任、分工不明，与目前广泛进行的效能建设是背道而驰的。

　　三、政法委员会对两院司法工作的过度干涉，严重违背了其设置目的。不可否认我国是实行人民代表大会制的国家，一切都在中国共产党领导下，服从党的领导是我国司法理念的重要内容，但政法委员会作为党政机关在实际工作中，会以党委名义变相干涉司法工作，这实际上是一种变相地“越俎代疱”。

　　四、司法机关内部职权分工不合理，存在职能交叉现象。

　　（一）、检察机关与公安机关在部分职权上存在不合理现象。检察机关是法律监督机关，对法院和公安机关行使法律监督权，这也是宪法规定的，但在相关职权设置上不尽合理，如公安机关侦查案由检察院提起公诉；看守所与监所科的关系等。

　　（二）、法院内部管理行政化且上下级法院也对案件审理也具有某些行政化。法律明确规定上下级法院之间应该是监督与被监督的关系，就比如法官等级评定上，也是把行政级别作为等级高底重要参考依据。再比如法院在层级设置上也是采取行政化设立，我国是实行“两审终审制”，而法院却设成了四级。上下级法院之间的行政化管理，造成现在一方面下级法院向上请示报告普遍存在，另一方面上级法院部分职业道德缺失的法官通过给下一级法院打招呼形式干涉办案。

　　1、上级法院在对法院院长的任命上呈行政化。近年来，虽然在法官的遴选上我国采取了一定的制度，如通过采取统一司法考试形式。但现如今在对基层法院院长的调选，均采取了从中级法院选任制，存在诸多弊端，如行政干涉办案，中级法院操纵下级法院的各项规定。

　　2、上级法院利用对下级法院的管理权力，在对案件的管辖上控制下级法院，如采取的方法是指今审理、利用提级审理的权力对不应提审的提级审理；利用自己法定的二审终审权，采取指令审理的方式操纵一审案件，从而在二审终审上对某些案件实行地方保护主义。

　　优化司法职权配置的原则

　　司法职权的配置应遵循一定的规律和原则，不科学的司法职权配置，会导致形形色色的司法危机，当危机呈现出不可收拾时，最终必然阻碍司法改革的进程。“结构性的司法危机则与一个国家内部立法、行政、司法三种权力的分工是否合理、政治是否稳定有关，如行政对司法的干预、制度性的司法腐败引起的司法危机。”（1）司法职权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。（2）

　　一、实现真正的司法独立为基本原则。

　　司法改革的最终目的是实现司法公正和司法高效，而司法独立是保障司法公正的重要条件。我国宪法第126条明确规定了法院与检察院独立行使审判权和检察权，肯定了司法独立是有法律依据的。但实际上困扰司法改革多年的是审判权与检察权得不到真正的司法独立，突出表现是行政对司法的干涉。法院的人、财、物均受制于行政机关，以至于在我国对法院和检察院均采取与行政机关相应的设置原则，实行的是四级设置，而我国在审级上采取的是两审终审制，呈现出明显的行政化。也正因为行政机关控制了两院的经济命脉，造成在全国法院和检察系统的人员配置上也呈现出一定的行政特色，这种现象一直延续到实行司法考试。但历史遗留下来的痕迹仍然还存在。司法职业是一种专业化非常强的职业，没有经过系统的法律专业知识的学习和长期的实践，是不可能胜任司法工作的，因此以往的法官、检察官的选任，是达不到人民群众所希望的公平和公正，因而也就有了中国法官素质之低是世界少有的说法。实行司法考试后，法官准入制等一系列配套设施的制度，这种现象已不复存在，但行政机关仍然掌控着两院的经济命脉，也就造成了司法机关不得不听命于行政机关的不良干涉，从而在日常工作中出现了裁判不公的情况，司法仍然得不到真正的独立。

　　二、公正高效为目的的原则。

　　公正和效率永远是司法的最终目标。“司法公正是法治的题中之义，是司法制度赖以存在和具有崇高权威的基础和前提，是司法永恒的主题，也是司法改革必须始终坚持的根本原则。”（3）当司法做不到完全统一或与现实需要存在一定矛盾时，表现在司法职权领域的不尽合理，如互相推诿或互相钳制，以致于直接影响到达不到统治者或民众满意的效率时，必然导致公正与效力的丧失。司法公正是司法活动的生命。虽然，社会生活的所有方面都应当公正，追求公正是人类永恒的主题，但对司法机关来讲，正义的追求却有着极为特殊的意义。

　　三、借鉴中外经验，建立有中国特色的制约机制原则。

　　有学者提出要借鉴西方发达国家的经验，除设立普通的刑事法院、民事法院、行政法院外，另外还设立专门法院如关税法院、少年法院等。认为“普通法院和专门法院司职不同的审判及非诉调处，加上与此相适应而形成的各种专门律师机构的辅助，构成了对社会进行司法调节的有机整体，从而达到快高效的目的。”（4）笔者有不同观点，司法要达到公正与高效的目的，并非只有学习西方国家一样设立如此庞杂的法院来达到，我国目前还是发展中国家，不论是从人力、还是财力，都不具备这样的条件，也不允许照搬照抄西方经验。应该借鉴中外历史经验，如中国古代御史制、香港廉政公署制，建立中国特色的监督制约机制。　

　　当前我国在优化司法职权配置上所取得的成绩。

　　两大司法系统的改革基本上是各自为政，即使是各自做出了力所能及的努力，也都是孤军作战、零碎的，不成系统。世界范围内司法改革的潮流和国际公约的推动，加上理论界的积极回应，我国当前在对司法职权的重新分配上取得了一些不可底估的成绩，笔者认为主要表现在以下几个方面。

　　一、分解了行政机关与司法机关在职权交叉上的现象。十七大报告以前，对公安机关而言，许多地方公安局长不仅担任相应的地方常委，而且有的还兼任政法委员会书记职务。在四直辖市中，除天津没有公安局长出任常委，其它三市如北京、上海、重庆皆有，且均兼任政法委书记。（5）虽然此种模式在提高工作效力上有一定促进作用，但也仅仅限于个案监督。问题在于这与宪法关于人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关干涉的基本原则是相抵触的，同时由于其权力过分集中，不可避免地助长了地方保护主义在一些地方滋生漫衍。公安局长担任常委和政法委书记的格局源头是公安部长的任职，在十七大以前已是一个不成文的定式，而现在这一与宪法相违背的不合时局的定式已经被打破。十七大后，中央政治局常委、中央政法委书记周永康不再担任公安部部长，2007年10月28日，经全国人大常委会表决决定江西省委书记孟建柱被任命为公安部部长，相信这一变革将迎来各级地方政府政策的相应实施。这是目前我国在司法体制改革中迈出的重要一步，打破了长期扼制司法改革领域发展的“瓶颈”，预示着今后我国在司法体制改革的一些辅助方面的已经有了定论，开创了分解司法职权与行政职权的重叠交叉部分的先河，奠定了司法改革的基础，为今后全面开展司法体制改革铺开了道路。

　　二、明确了上下级法院之间是监督与被监督的关系。笔者认为在法院系统内合理配置司法职权上最显著的成绩就是民诉法关于审判监督程序的修改。新的民诉法第一百七十八条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”

　　同时在第一百八十一条中规定：“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。”新民诉法细化了再审提起的理由，解决了司法人员在司法实践中的操作问题.虽然在实际工作中不可避免地加重了中级以上人民法院的工作量，但重要的是立法者修改的最终目的是以法律形式加强了上级法院对下一级法院的监督，明确了上下级法院之间是监督关系，是对法院系统内部职权作出的合理配置。这不仅是简单的对某一法律的修改，而是在构建合理司法职权配置所迈出的一大步。此条的修改不仅对上一级法院，更重要的是对基层法院审判监督庭有着本质的影响，决定了基层法院今后的工作重点将转向提高案件质量，各方面工作都迎来了巨大的挑战，基层人民法院在迎接新挑战时，要更新观念，不仅要接受来自社会上各方面的监督，同时还要思考如何加强自身监督，全面提高案件质量。也只有全面提升案件的质量，切实做到实体和程序公正，才能使当事人满意，真正实现公正和效率。

　　三、强化了检察机关在民行案件上对法院的监督权。修改后的民诉讼第一百八十七条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。”对检察机关抗诉情形从以往的四种增加到十三项，同时在第一百八十八条中明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。”立法者以法定形式解决了近年来在两大司法机关之间在民行案件的监督上是强化还是弱化的纷争。对两大司法机关而言是对已有的司法职权重新进行科学合理的再分配；对检察机关而言是强化了监督权。勿庸致疑，监督机制的改革应当以人民满意不满意，以是否顺应了社会公众对司法体制改革的期待为重要的衡量标准。通过民事诉讼法的此次修改，可以肯定的是检察机关对人民法院的监督权力得到了一定程度的提升，对今后人民法院在工作中加强司法执业能力、自觉抵制腐败、维护法治、保障人权和保障司法公正等方面无疑是起到了促进作用。

　　以上后两点是国家站在立法层面上，按照两大司法机关各自具有的功能作用和司法活动的规律，以法律形式重新对现有的司法职权的分配和调整，从而使司法职权的配置更加合理、科学。这就要求在今后实际工作中两大司法机关要真正着眼于为民司法，秉公执法，同时更要加强合作、沟通和相互制约，才能减少相互之间的摩擦与扯皮，共同促进司法公正和高效的实现。

　　在法院内部合理配置职权的设想

　　优化司法职权配置，内容涉及多方面。首先，司法权在中央与地方之间的配置问题，即如何将国家统一的司法权配置到地方；其次，不同性质部门之间的司法职权配置问题，即公安机关、检察机关、法院、司法局之间的机构设置、权限划分以及相互关系问题；三是相同性质的不同层级之间的司法权配置以及一个机关内部之间司法职权的配置问题。（6）笔者在本文中只谈谈在法院系统优化司法职权配置的问题。一是硬件设施的合理配置，即最基础的法庭合理设置、建立合理的法官任命和晋级制度；二是软件设施的合理配置，即在法院内部合理配置各业务庭的职权和加强监督制约制度的设立。

　　一、硬件设施的合理配置。

　　（一）重新整合基层法庭的设立。应当综合考虑地区之间的差别，逐步撤销部分城市基层法庭。基层法庭的设置，目的是方便当事人诉讼而设立的，很大程度上是从交通上考虑，它是一个时代的产物，也是因经济不发达而作出的权益之计。但从现在我国的状况，除了少数西部交通严重不便的地区外，全国大多数的交通障碍已不存在，尤其是东部经济发达地区。就从实际情况而言，基层法庭的设置确实有利于当事人就近诉讼，但从法院来考虑，并不利于法院从全局上对基层法庭法官的管理。另一方面，在全国大多数基层法院，都有审判力量不足的问题，有些法院的基层法庭不足以成立一个合议庭，根本不利于审判工作。这有多种因素造成的，不仅仅是基层法院经济基础薄弱、条件艰苦，更主要的原因是经济发达地区的各级法院和上级法院不断从这些地区招录具备法官资格，造成大量经济不发达地区的基层审判人员严重流失。有利于集中审判资源，提高审判效率。而对于西部经济不发达或区域范围较大且交通不便的如新疆、西藏自治区，可以予以保留基层法庭或采取多年以前的流动法庭方式，方便当事人诉讼。

　　（二）建立科学、合理的法官任命和晋级制度。勿庸置疑，随着国家司法考试的实行，对提高法官的业务素质切实起到了促进作用，但因对法官的行政化管理模式，将法官等级与行政级别相挂钩，上级法院从其内部选任人员任命为下级法院院长，做不到足够的透明度，法官晋级没有科学合理的制度，应打破现有法官等级由行政级别和审判年限组成的既简单，又不科学的晋级制。虽然近年来各级法院内部有了一些法官晋级的配套规定，但都是零碎而不成系统的，法官晋级制应该是面向社会、面向公众、面向法官的科学、合理的晋级制度，应该由以下方面组成。

　　1、晋级必须具备的条件。应该由案件质量、公正清廉、工作作风、工作业绩、业务素质、政治素质、审判年限等组成。衡量一个法官是否优秀，首要标准就是所办案件质量的优劣，而案件质量不仅与程序实体是否公正、法律适用的正确与否相关联，同时与社会效果有不可分割的关系，因此应将案件质量放在晋级考核的首位；公正与高效是司法工作的主题，法官在审理案件中，同时也是将自己的业务能力和综合能力对公众的展示，因此处理案件的公正与否、清廉与否也是衡量法官执法素质的标准之一；法官在办案中要做到法律效果与社会效果的统一，就是裁判结果要使当事人满意，达到服判息讼的目的，因此要具备优秀的工作作风，正确掌握对待当事人的态度和辩法晰理的能力也是一名优秀法官必须具备的。总之建立科学合理的法官晋级制是法院今后工作中需要认真研究的课题。

　　2、建立科学的法官晋级考评组。目前法官晋级考评大多是政治部门的工作，完全按照现有的模式简单操作就可以实现的，并没有一个专职考评组。科学的法官考评组应该由法院和社会各界代表组成，法官晋级应该有一个严格的程序，因此对其考评应就将各项考评内容分解于法院和社会各界，使法院和社会力量各司其职，才能体现法院对待法官晋级的公开与公正。考评内容中的公正廉洁、工作作风、政治素质等，社会各界有着不容质疑的评介权力，因此法官晋级考评应以法院为主，综合社会各界力量，在民主集中制基础上进行操作，才是正确、科学的方法，当然考评组的组成及各方面力量的分工、所占比例也是以后研究的课题。

　　二、软件设施的合理配置。

　　我国在司法职权配置方面一直采纳的是前苏联模式，虽然早期存在不科学、不合理的成份，但经过十几年的司法改革和实践经验，在分权制衡等方面已形成了中国特有的模式，现在与其说优化司法职权配置，笔者认为其实严格地说很大程度上是如何制定、完善及实施监督制约机制。对司法机关的监督问题是一个老生常谈的话题，多年来无论是从法律规定还是在各级司法机关内部都相应作出了专门的规定，同时在这些制度执行中不断作了改进，也取得了很多的成绩。但同时也或多或少存在一定的问题，仍然需要进行完善。

　　（一）在法院内部优化监督制约机制。

　　1、在法院内部拓宽监督渠道。法院内部司法职权配置包括在同一法院内部对各部门已有的司法职权重新予以再分配，如以往的立审分立、审监分立、审执分立，现在已形成了完备的制度。目前关键是设立监督制约机制，或者说对监督权予以分流，各司其职。最主要的是案件质量监督机制，要充分发挥审判监督庭的监督职能，要培养审监人员明锐的洞察力和较高的职业敏感度，审监人员在进行案件质检的同时，更要加强业务学习，提高自身综合素质，要善于在工作中总结经验，可以适当参与各类案件的合议，对在工作中发现的问题及时提出整改建议，保证案件在审结前的程序和实体公正，法院领导要对审监工作大力支持，同时也不能寄希望于通过案件检查来提高办案质量，更应该思考做好和完善拓宽监督渠道，尽可能地充分发挥对案件的事前监督能力，要建立从立案、庭审、执行、质检直至归档进行全程的流动性监督机制。这应该是一种动态监督，即应建立从立案，到审理、执行、质检、直至归档的全程动态监督。完善法院系统内的全程监督机制将是理论界，尤其是法院各界在实践中需要长期探索和研究的问题。

　　2、改革审判委员会的组成和监督制度。审判委员会是在遵循民主集中制原则的基础上而设立的，目的是为了解决疑难、复杂案件的审理，其在实现司法公正上有不可低估的作用，应该是由法院的资深法官组成，但目前我国大多数法院的审判委员会并非全部是由资深法官组成的，在法院长期处于行政管理模式下，约定俗成审判委员会人员组成是与行政级别相挂钩的，因而均是由院长、副院长和各审判庭庭长组成的，笔者认为此种模式存在很大的弊端。首先，这些部门领导或院长日常工作均以管理为主，大多很少涉及案件的审理，面对日新月异的法律法规，基本上已很难适应法院的审判工作；其次，现在各级法院因提高案件质量的需要，制定了相应的不少提高案件质量的规章制度，在实施过程中难免有将提交审委员会讨论案件泛化情况，加上部分法官在工作中或多或少地都有畏难和惰性思想，易形成提交审委员会讨论案件出现混乱现象，一定程度上干扰了审判委员会的正常运行，使审判委员会的监督作用得不到切实有效地发挥。因此改革现行审判委员会的组成和监督制度，整合、调动法院内部资源对审判、执行等各项工作进行切实有效的监督，今后仍将是各级法院必须思考的问题。

　　3、改革人民陪审员制度。加强人民陪审员法院审判工作的监督，是法院当前工作的一部分，人民陪审员在我国的发展已有多年历史，它实际上具有双重身份，既属于人民群众监督，同时通过参与审判而行使相应的权力。对法院审判工作有不可低估的促进作用，但也存在政治色彩较浓、结构不合理、陪而不审等问题。法院应该制定对陪审员相关的保护措施以及诸如追究等约束机制，从而使这一制度的适用达到法院、社会和当事人所期待的目标，促进法院审判工作。

　　（二）优化上下级法院之间的监督制约机制。

　　我国是实行“两审终审制”，但法院在层级设置是采取的是行政化设立，法院设成了四级，且上下级法院之间实行的也是行政化管理，一方面形成案件审理中下级法院向上请示报告普遍存在，另一方面上级法院部分职业道德缺失的法官通过给下一级法院打招呼形式干涉办案。一直以来在学术界及两大司法机构内部均有人提出实行两院垂直领导，意图打破行政对办案经费、审案等方面的干预及地方保护主义。笔者有不同意见，垂直管理不可能从根本上解决以上问题，有其不利之处，如易加重上级对下级的干预，这实际上也是与审判独立原则相违背的。要打破行政干涉，上下级法院之间应该是监督与被监督的关系，而不是行政隶属关系。随着民事诉讼法的修改，应该对其精髓进行理性的解读，如对案件管辖进行重新划分，调整民商事案件级别管辖，部分保留高级人民法院对标的额巨大、新型疑难的一审民商事案件的管辖。实际上为了缓解因民诉法修改后中级以上法院案件数巨升的压力，各高级人民法院相继对民商事案件的级别管辖作了重新布署。

　　督促落实差、错案追究制。公正和高效是法院工作的主题，法院要确保审理的每一案件都能经得住当事人和社会各界的检验，因此案件质量一直是各级法院共同关注的问题。在加强案件审理质量，杜绝差、错案的发生工作中，法院在这一方面也做出了一定的贡献，如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》和《人民法院审判纪律处分办法》的制定和实施，对各级法官公正执法确实起到了促进作用，但差错案追究制可以说在各级法院均未真正实行。就其原因有多方面，在基层法院最主要的原因笔者认为出在裁判文书的签发上，许多基层法院出于提高案件质量的考虑，规定承办人在拟定裁判文书后，必须先经庭长核稿，再由分管院长签发才能最终定稿，对裁判文书的签发规定了严格的程。此方法切实对提高案件质量有促进作用，但在实行中此规定有教条化倾向，同时在签发过程中难免出现不同意见，也存在干预案件审理情况，影响案件审理效率，有背于审判独立原则；还有一个不容忽视的原因，就是审判委员会的意见，由于审委员会组成的不科学性，审委员会委员参差不齐，评议时将合议庭意见完全改变，案件一旦上诉被发回或改判，就存在追究审判人员还是审委员会的矛盾。因此这些规定在法院内部如操作不科学，反而束缚了法院自身加强案件审理质量的工作，如何落实差、错案追究制，制定科学而合理的责任制，将是理论界、司法界需要不断探索和研究的课题。

　　总之优化司法职权配置不是一个完全独立于司法体制改革之外的改革，它总是与司法经费保障体制、司法人员的整体素质、行政机关的执法水平等等一脉相承。十七大报告关于优化司法职权配置的决定，不仅给两院带来的大家共同热切期盼的远景规划，也同时给两院出了一个必须要解决的难题。“万事开头难”优化职权配置需要走内部和外部方式，从法院系统内部的职权配置将着力于解决各级法院之间的关系，专注于上级对下级的指导和监督。司法改革是一个持久的改革，还要经历漫长的艰苦道路，而司法职权的合现配置作为司法改革的前沿阵地，必须牢固地夯实基础，为司法改革的全面铺开和最终胜利奠定一个牢固的基础。

　　
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　　参考资料：

　　（1）齐树洁主编《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第7页。

　　（2）陈卫东在中国法学会审判理论研究第一届年会上发言，《法制日报》，2007年12月09日。

　　（3）（4）孙万胜《论司法改革观念的定位》，《人民司法》2000年第4期。

　　（5）曾峻《司法职权配置新动向》2008年2月27日

　　（6）陈卫东在中国法学会审判理论研究第一届年会上发言，《法制日报》，2007年12月09日。