一、我国民事诉讼费征收的历史渊源
　　诉讼费用制度是国家司法制度的重要组成部分。诉讼费用是指当事人进行诉讼时应当交纳和支付的费用。是当事人诉讼成本的重要组成部分，在我国也是法院业务经费的主要来源之一，是法院运作的重要财政基础，是保障国家司法有效运作的前提。
　　我国就民事案件收取诉讼费是近代从西方引进的，我国古代审理案件历来没有法定规费。西周时期类似于现代民事纠纷的诉讼，以“束矢”（一定数量的箭）为诉讼费用，而类似于刑事案件的“杀人及盗”等的诉讼则以“钧金”（30斤铜）为诉讼费用。在以后漫长的封建社会中，由于民刑合一的体制，诉讼费用见于各朝典律的几近于无。1907年清政府推出《各级审判厅试办章程》推行诉讼费征收制度，这便是中国诉讼费征收的起点。清政府被推翻后，国民政府沿用该章程的规定直至1922年颁布《诉讼费用规则》，该规则几经修改而为中国台湾现行之“民事诉讼费用法”。
　　建国后至1984年，我国诉讼制度经历了一个长达30余年的无偿诉讼年代，但值得一提的是，早在新民主主义革命时期，我党根据当时当地的革命斗争和实际需要出发，在部分革命根据地和解放区，在一段时间内征收过诉讼费用。如1946年1月公布施行的《晋察冀边区各级人民法院状纸与诉讼费暂行办法》，对征收诉讼费用的意义、费用种类以及征收标准，计算办法、免征条件和反诉时征收的范围，都作了具体简明的规定。五十年代初，局部地区一度试行诉讼费征收，不久随着接二连三的政治运动而废止。八十年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复诉讼费征收，征收依据是地方性规章（注：参见《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册，法律出版社1981年版，第280—297页。）。1982年，实施《民事诉讼法（试行）》；1984年，最高人民法院依据1982年民诉法颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》；1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》代替了1984年诉讼费征收办法。2007年4月1日起，国务院制定了新的《诉讼费用交纳办法》，代替了最高人民法院制定的《人民法院诉讼费收费办法》。该办法为现行有效的诉讼收费法规。

　　二、我国现行民事诉讼收费制度
　　（一）、我国现行民事诉讼费用类型
　　现行人民法院收取的费用为程序启动费，可以分为以下几种：
　　（1）启动诉讼程序的案件受理费；
　　案件受理费是指当事人在启动诉讼程序时应当向人民法院交纳的费用。根据程序的不同，具体包括：一审案件受理费（包括反诉案件受理费、第三人诉讼案件受理费）；二审案件受理费；当事人申请再审之诉案件受理费。
　　除法律另有规定者外，原则上对所有的民事案件都收取案件受理费。如果本案诉讼标的既涉及非财产性质又涉及财产性质，当事人应分别交纳两种案件受理费。其中，非财产案件受理费，根据案件性质的不同，分别收取50—500元人民币;财产案件的受理费则以诉讼标的额的大小，按依率递减原则加以收取的，即以超额递减率对诉讼标的额分段计算，然后将各段结果相加，其总数即为应收取案件受理费的数额。
　　（2）启动执行程序的执行申请费；
　　执行申请费是指当事人在启动执行程序时应当向人民法院交纳的费用。具体包括：执行人民法院自己作出的生效判决、裁定或调解协议时的执行申请费；执行公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书时的执行申请费；执行行政机关的处理或处罚决定时的执行申请费；执行仲裁裁决时的执行申请费。除申请执行法院的执行文书外，申请执行其他执行文书的，根据申请执行标的的大小，按一定的比例交纳。
　　（3）启动非讼程序的非讼程序申请费。
　　非讼程序申请费是指当事人在启动非讼程序时应当向人民法院交纳的费用。具体包括：支付令申请费；公示催告申请费；海事诉讼中申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费；破产程序申请费。该项费用或按件计收，或根据被申请采取司法措施的财产金额的一定比例计收。
　　（4）涉外案件诉讼费用。通常情况下，外国当事人在我国进行诉讼与我国当事人同等待遇，因此该项费用只向对我国当事人实施不对等待遇的国家的当事人征收，是一种对等措施。
　　（二）、诉讼费用的减、缓、免制度
　　按照有偿主义的原则，诉讼多多少少要缴纳一定的费用。但现实生活中总会存在一些既需要享受司法服务，但又存在生活困难的人。为了照顾这些人，很多国家都设立了法律援助制度，我国也不例外。我国现已形成的几种法律援助方式为：（1）律师减收当事人的诉讼或代理费用；（3）人民法院向有困难的当事人减、缓、免诉讼费用。即按照《民事诉讼法》第107条的规定，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以按规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。也就是说诉讼费用的减、缓、免，是指依照法律规定应当交纳诉讼费用，但由于当事人经济上确有困难，无力负担或暂时无力负担全部或部分诉讼费用而采取的司法救助制度。
　　我国诉讼费用减、缓、免的条件：
　　凡有下列条件之一的，人民法院应当进行司法救助，根据案件的具体情况决定当事人缓交、减交、免交诉讼费用。
　　（1）当事人为社会公共福利事业单位的，如福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、SOS儿童村等。
　　（2）当事人是没有固定生活来源的残疾人的。
　　（3）当事人因自然灾害或其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或生产经营难以为继的。
　　（4）当事人根据有关规定正在接受法律救助的。
　　（5）人民法院认为其他应当进行司法救助的。
　　另外，根据目前我国正处在社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的情况，具备以下条件之一的，也应属于其他应当进行司法救济的情况：
　　（1）享受国家下岗补贴尚未就业的下岗职工；
　　（2）外地打工者追索劳动报酬的劳动争议；
　　（3）没有固定生活来源的老年人；
　　（4）处于停产、半停产的企业法人或其他经济组织；
　　（5）处于转轨改制经济上确有困难的企业；
　　（6）情况紧急，必须立即立案采取诉讼保全措施的案件。

　　三、现行生效的《诉讼费用交纳办法》和旧的《人民法院诉讼费收费办法》的比较
　　（一）、《诉讼费用交纳办法》（以下简称新的《办法》）较《人民法院诉讼费收费办法》（以下简称旧的《办法》）的改变
　　1、“其他费用”“实际支出费用”被取消。新《办法》的诉讼费交纳范围只有三类：一是案件受理费；二是申请费；三是证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在法院指定出庭日期的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。
　　2、新办法规定了不交纳案件受理费的四种情形：
　　⑴依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；⑵裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；⑶对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；⑷行政赔偿案件。
　　3、五个方面降低了诉讼费交纳标准。
　　⑴将财产案件收费比例的起点，由原来的4%下调为2.5%；⑵离婚案件涉及财产分割的，原来是财产总额不超过1万元的不收费，新办法改为只要不超过20万元的，都不用另行交纳费用；⑶行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费；⑷当事人申请撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费；⑸对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。
　　4、改为先执行后交费，执行费由被执行人负担。
　　5、明确了缓减免交的十几种具体情形。因自然灾害等正在接受社会救济或家庭生产经营难以为继的，优抚、安置对象等，可申请司法救助。人民法院准予减交诉讼费用时，减交比例不得低于30％。无固定生活来源的残疾人，低保、特困、五保对象等，都纳入到免交诉讼费用的范围。追索社会保险金、经济补偿金的当事人，请求赔偿的交通、医疗、工伤等事故受害人，接受法律援助者等，人民法院应当准予缓交诉讼费用。
　　6、诉讼费全额上缴财政，管理实行收支两条线。新办法取消了法院对诉讼费的管理权，将诉讼费用管理和监督的职能赋予价格主管部门和财政部门。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。
　　四、《诉讼费用交纳办法》的积极意义和消极影响
　　（一）、新《办法》的积极意义
　　1、诉讼是正义的最后的一道防线，然而就是这最后一道防线，“打不起官司”一直是不少群众反映比较强烈的问题。老百姓因为交不起昂贵的诉讼费打不起官司，而承受权利被侵犯、任由不公横行。降低诉讼费，降低打官司成本，其实也是鼓励和引导民众通过司法途径寻权利救济，而不是上访或者采取违法手段，让人人皆享有司法救济落到实处，让法律面前人人平等不是一句口号。这对于我们正在建设的和谐社会，是一个重要的制度支持，有利于构建和谐法制社会。
　　2、对于律师来说，他们看到新《办法》一定会高兴，特别是刚刚执业的年经律师们。当事人的诉讼成本的降低，必然给律师业带来许多业务，而这些业务却大多是普通民众的，为他们服务的，也大多是刚入行的青年律师。
　　3、降低诉讼费标准的内在本质，首先是国家有义务提供价格低廉的公共产品，包括便捷高效低廉的司法制度，如果一个国家让一般民众不敢打官司，打不起官司，那绝对是国家的失职；其次，中国政府敢于减免和降低诉讼费用，体现的是中国财力的增长，诉讼费已经不是作为国家财政收入的重要来源，而只是作为一种合理分配调节司法资源的手段而存在。第三，降低诉讼费标准体现了国家责任，是逐步在树立大国形象。
　　（二）、对法院各项工作的影响
　　第一、对法院案件受理费的影响
　　新《办法》的施行，案件受理费将会大幅度减少。具体包括以下几类案件。
　　1、财产类案件受理费交纳标准作出很大调整，案件基本费的诉讼标的的范围扩大，由原来的1000元扩大到10000元，案件受理费将会明显减少。再考虑适用简易程序及调解结案减半收费的因素，财产类案件受理费将下降近三分之二。
　　2、非财产类案件的受理费交纳标准大幅度降低
　　离婚案件，新《办法》规定每件交纳50-300元，财产总额不超过20万元的，不另行交纳，超过20万元的部分，按照0.5%交纳，针对我们经济较落后的贫困地区，离婚案件较多，但涉及财产分割超过20万元的离婚案件很少。
　　损害赔偿案件，新《办法》规定赔偿金额不超过5万元的，每件交纳100-500元，不再另行交纳；5-10万元部分，按照1%交纳；超过10万元部分，按照0.5%交纳。新《办法》较原来提高了起点，降低了交纳比例。
　　3、经调解结案和适用简易程序案件收费呈半价下降趋势
　　案件调解制度，是司法为民的重要体现，案件的调解率是现行法官绩效考核的重要指标，所以法官在审理中也非常注重调解，加之审判管理方面的要求，以调解和撤诉方式结案占结案总数比例较高，这无疑使基层法院诉讼收费严重减少。
　　第二、对执行类案件申请费的影响
　　新《办法》规定各种生效法律文书的执行，执行申请费执行后交纳；依法向人民法院申请破产的，破产申请费清算后交纳。这虽然不会减少法院的诉讼收费，但不预交执行费，像我们这样依靠诉讼费返还的财政供济法院办案的现状，势必会出现办案经费不到位或者不足的情况，法院工作无法正常开展，也不利于保护当事人的利益，甚至会损害当事人的利益。
　　第三、其他诉讼费收费规定不明对法院工作的影响
　　以往我们对其他诉讼费及邮寄费作了相应的灵活规定，一定程度上缓解了办案经费不足的问题，新《办法》中没有对法院办案过程中的交通费、差旅费、送达邮寄费等其他诉讼费用的收取及标准作出相应规定，是否应当收取，应按照怎样的标准收取，这都是急待解决的问题，如果新《办法》实施后仍未制定相应的规定，这部分费用将不再收取，无形中又减少了法院办案经费。没有必要的经费，案件将会无法正常办理，更谈不上案件按质按量办理好。
　　第四、对审判工作的影响
　　1、民商事案件数将会有所增加，审判工作任务加大
　　新《办法》实施后，诉讼费的大幅度降低，小额财产类纠纷及非财产类纠纷利害关系人会更多地选择诉讼渠道解决。诉讼成本的降低，可能给利害关系人带来缠诉的可能，很多当事人为争口气而打官司的，甚至不愿接受调解，通过判决、上诉的程序解决纠争，滥诉现象将不可避免；同时法院需要投入大量的人力、物力和财力，审判资源耗费将增大，使本来案多人少矛盾更加突出，尤其是民事法官的压力更大，可能因此造成积案，公平与效率的实现将会打上折扣，对保护当事人的合法权益极为不利。
　　2、财产类案件受理费会大幅度减少。经初步计算，按新《办法》规定的收费标准，财产类案件的诉讼受理费整体上预计将减少二分之一。如果再考虑适用简易程序及调解结案减半收费的因素，财产类案件受理费将下降近三分之二。在现有的“收支两条线”的财务制度下，法院日常办案经费会更加紧缺。
　　3、对立案阶段案件适用普通程序或简易程序把握难，相应收费也难。根据新《办法》第16条的规定，适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。但案件在立案阶段难以确定适用哪种程序，如果按照简易程序收费，一旦在审理过程中审判人员认为案件由于存在较为复杂的情况而需要转为普通程序时，当事人往往可能会认为法院是出于多收费用的原因而为，并且这样也会带出审理期限拖长的后果，而这对于建立和谐审判局面是有百弊无一利。但如果在立案阶段就按照全额诉讼费用收取的话，直接划归省财政的15%诉讼费无法减退给当事人，一旦案件适用的是简易程序或驳回起诉，那么法院将要承担起这部分退款。
　　4、新《办法》有最低和最高收费范围限制的案件存在定额难问题。如新《办法》规定离婚案件每件交纳50元至300元；侵害姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权以及其他人格权的案件，每件交纳100元至500元。如果费用收取做法不一，当事人就会质疑法院的依据和标准，在没有统一规定出台之前，这种矛盾肯定纠缠于法院与当事人之间。
　　5、适用简易程序案件数量也会增加
　　新《办法》实施后，因小额财产诉讼数量会相对增加，而这类案件多是事实比较清楚，案件简单，容易通过调解、撤诉的方式解决，而不需要适用普通程序，同时审判管理的快速、高效解决纠纷机制要求，也应加大简易程序的使用范围。因此，估计适用简易程序审理案件数量将会有所增加，所占比例将进一步上升。
　　五、对我国民事诉讼费用制度的深思
　　（一）我国诉讼费用制度的缺陷
　　1、立法主体的立法冲突
　　《中华人民共和国民事诉讼法》第107条第十一章第一百零七条规定，“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费，财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。当事人交纳诉讼法用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。收取诉讼费用的办法另行制定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行制定。
　　“打不起官司”是一些老百姓近年反映强烈的社会难题，“诉讼费高”是其中一个主要原因。而且，现行诉讼费的收取标准由人民法院根据国家的有关规定和实际情况决定，各地同类案件诉讼费收取标准不一，乱收费现象严重。国务院为此颁布了《诉讼费用交纳办法》，可该办法没有提到“依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》规定，按照全国人大常委会的授权制定本办法”。由此可知：国务院制定《诉讼费用交纳办法》没有获得全国人大常委会的授权。
　　人民法院在收取诉讼费的规定中，由于《民事诉讼法》规定不明确，在司法实践中无法操作。在这种情况下，最高人民法院曾于1984年、1989年、1999年制定了诉讼收费办法及补充规定，当时也没有经过全国人大常委会的授权。但是，按法律规定，最高人民法院有司法解释权，在法条没有具体规定情形下，它有权对此作出司法解释，明确具体收费办法。在全国人大常委会没有明确规定哪个机关制定具体收费办法，并在新《办法》施行前，最高人民法院制定的这个旧《办法》当然是有效的、合法的。
　　由此可知：制定《人民法院诉讼收费办法》的主体只有两个，一个是全国人大授权的机关，另一个就是最高人民法院。这就是说国务院在没有法律的授权下制定了这部《诉讼费交纳办法》，这部法规的效力有待深虑。
　　2、我国上诉费用制度与程序功能的冲突
　　我国上诉程序收费标准与一审相同，这种制度违背了程序功能与成本收益的基本原理。诉讼成本的构成和分担比例由诉讼程序的功能决定。通常说来，案件标的越大、类型越典型、社会影响越大，审判的级别和上诉率就越高，而程序的社会功能就越强。上诉程序的首要功能是对一审判决进行审查和监督，因而上诉程序与其说是为当事人设置的，不如说是国家为了监督法官确保公正司法而设置。所以，从公共成本与公共收益的关系来看，即使个案在初审和上诉审中消耗的司法资源大致相等，国家在两个审级中所承担的公共成本比例也不应当相同，从公共成本与私人收益的关系来看，即使当事人在两级诉讼中消耗的公共资源大致相等，上诉程序对于当事人而言也只不过是对初审程序的延续，当事人所诉求的是法院本应当在初审中给予的公正，并没有新的收益；从公共成本与私人收益的关系来看，由于上诉法院往往距离当事人的住所地更远、程序更复杂、诉程更长，因而当事人为上诉而花费的私人成本可能比一审程序更高。
　　3、公共成本与私人成本投入的矛盾
　　我国诉讼费用体制改革面临两个问题：一是要减轻当事人的诉讼负担，降低诉讼费用，即减少私人成本投入；二是要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件，即增加公共成本投入。第一目标是法治国家获得其正当性的必然选择；第二个目标是法院和法官群体的现实要求。降低诉讼费用意味着政府要增加财政投入，保障法院经费，提高法院待遇，优化法院审判工作条件最直接的办法之一是增加诉讼费收入。降低诉讼费用与诉讼费用在当前法院运转中的重要性显然构成一组尖锐的矛盾。降低诉讼费用是公众接近司法的必要条件，然而，降低诉讼费用又可能会影响到法院的正常运转。公众接近司法的程度不足将使司法的价值不能充分体现，司法的公信力影响的范围也会受到限制，但是，倘若法院不能正常运转，司法的价值更难体现，司法的公信力也更难确立。
　　（二）诉讼费用制度改革要考虑的问题
　　1、诉讼费用规范的制定主体
　　在我国，各级财政目前尚不能全额支付法院全部所需费用，需要从法院上交给各级财政的案件受理费中返还一部分给法院的情况下，法院本身同诉讼收费有着密切的利害关系。由最高人民法院来负责制定《收费办法》会使法院把自己摆在不适当的位置上，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’。让人担心最高法院能否保持中立，从而产生对立法者的信任危机。诉讼费是不同于行政事业收费的一种比较特殊的收费制度，由于其是由程序法作出，且由审判机关代表国家收取，应属于司法收费的范畴，是属于诉讼制度的一个组成部份。虽然国务院具有行政立法权，有权对法律没有规定的事项，先制定行政法规加以调整。但是，这个事项必须是与行政机关或者行政职能、职权有关，属于行政事务范畴。从《诉讼费交纳办法》第七章“诉讼费用的管理和监督”可看出，国务院实际上是将诉讼费用作为行政性性收费来对待。如果将诉讼费用当作行政性收费，由国务院制定行政法规，交由审判机关去执行，除了在法理上说不通外，在实践中还会带来“麻烦”。如当事人在遇到法院收取诉讼费用不合理，或者多收诉讼费用，或者不合理分担诉讼费用的情形下，如这种收费属于行政性收费，那么当事人就可依《行政诉讼法》规定提起行政诉讼了？这显然是行不通和不可能的。法院不是行政职能机关，收取诉讼费用也不是履行行政职能，法院收取诉讼中，即使出现乱收费、不合理分摊诉讼问题，也是不可诉的。由国务院来制定收费办法，也是不合法的。所以，由全国人大常委会来负责修定收费办法最为恰当。对此，笔者赞同这样的改革方案。
　　2、诉讼费用制度与财政运行机制的配套
　　我国法院经费保障方面存在以下几个问题：财政部门批准的预算内经费远远不能满足法院审判工作的需要；预算外资金收入在法院保障中起着重要作用，经费不足主要靠预算外资金弥补；中基层法院经费缺口大，贫困地区法院超支严重；法院基本建设欠债情况严重，地方法院的“两庭”建设经费主要靠自筹。对于法院财政运行机制的合理问题，需要法院内部财务部门的职能转化，由现在的领拨管理为主转向预算管理为主的职能转变，需要现有的财政体制向宪政化发展。同时要强化法院内部的财务审计，只有这样，才能使法院财政独立，才能避免经费不足，才能避免法院乱收费。
　　（三）、笔者建议
　　1、建立由中央财政与地方财政共同支持的法院经费保障体制。法院系统的法官工资、办案经费和装备由中央财政负担，法院的基本建设由地方财政负担。法院系统的诉讼费用由国税代收，直接进入中央财政。最高人民法院协同财政部共同编制法院系统经费预算，报全国人大审批。
　　2、制定统一的经费供应标准。其中包括人员经费标准、基本支出标准和项目支出标准。
　　3、实行补助制度。对于经费缺口，通过中央统一调整，平衡地区差异，确保不同地区法院的收支基本平衡。
　　4、建立法院系统统一的财务会计制度及审计制度。规范法院系统的财务管理，对经费使用情况进行专门审计，避免出现审计漏洞，有效防止腐败。
　　5、确定解决各级法院债务的方案。中央应在摸清情况的基础上，切实解决各级法院的债务问题，使法院尽快从沉重不堪的债务中摆脱出来。

　　参考法规：
　　1、《中华人民共和国民事诉讼法》。
　　2、财政部、中国人民银行、最高人民法院关于人民法院诉讼费用收取和结算等事宜的通知（1999年10月9日）。
　　3、《人民法院财务管理暂行办法》财行[2001]276号。
　　4、《人民法院诉讼费用管理办法》财公字[1999]406号。
　　5、《人民法院诉讼收费办法》补充规定（1999年7月28日）。
　　6、《诉讼费用交纳办法》（2007年4月1日）。