通常，一国法治的实施情况可以分为常态法治和紧急状态法治。前者指在和平时期，国家公共权力依宪法和法律正常运行，社会秩序正常运转，公民的基本权利得到正常保障的一种法律状态；后者则表示在突然发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种紧急情况下，有权机关依照特别程序，采取紧急措施，积极应对公共危机的一种法律状态。

　　实际上，由于应对紧急状态需要宪法和法律授权有权机关行使非常权力，必然会对公民的基本权利和自由的保护与和平时期有所差异，必然会对社会秩序的管理和规制有所收窄，必然会对公共财政和社会资源实行紧急调动，因此，将紧急状态纳入到一国法律秩序的调整之中，使紧急状态权、社会公共秩序和个人权利的保护能够和谐相处，就必然应该成为宪政法治国家面临的问题。

　　1月8日，国务院制定并颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称预案)，正是在总结我国以往经验和实践的基础上，综合了相关规范性文件、现实性和操作性都很强的行政法规，从而构成了我国处理突发公共事件的法律依据。

　　关于预案的编制依据，预案第一章第一条第二款如此规定：“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。”那么，从法解释学的角度看，其“依据宪法”的理据究竟何在呢？我们知道，宪法第八十九条是关于国务院职权的规定，而我以为，宪法对该预案的制定实际上有两项授权。其一，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，这可以理解为概括性授权；其二，国务院有权决定省、自治区、直辖市的部分地区进入紧急状态，这实际上可以理解为事项性授权。当然，决定进入紧急状态是一种即时性的行政权，但是，应急预案可以推定为实现紧急状态权的必要内容和程序，是对紧急状态权的自然延伸和具体化。

　　据悉，今年6月，全国人大常委会要审议通过国家紧急状态法草案。而在立法过程中是先制定紧急状态法，还是先制定预案实际上一直是有争论的。就宪法规范而言，宪法是把决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的权力优先给予全国人大常委会的。更由于处理突发公共事件会涉及到对公民权利和自由的限制，涉及到对国家财政预算的部分调整，涉及到军队、武警、地方政府和各种社会组织的协调，因此，由国家立法权先行规范这一系列法律关系，然后由政府制定行政法规、行政措施来执行，更符合法治政府的精神。不过，就目前先编制预案，再通过国家紧急状态法这种模式，也有一定的法理基础和现实合理性。

　　我国立法法第五十六条规定，行政法规可以就下列事项作出规定：第一，为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；第二，宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。而预案无论是总则中关于编制目的、编制依据、分级分类、适用范围、工作原则、体系的规范，还是组织机构、运行机制、应急保障、管理的规范，实际上都可以解释为宪法第八十九条宪法授予的国务院行政管理职权的事项范围，都属于政府的职权立法，因此显然并不存在对立法权的超越和违反。

　　而且，就现实而言，我国正处于社会转型时期，通过行政立法先积累经验，最后上升到国家法律的阶段，也是我国惯常采用的立法方式，因此，预案的出现，也有其现实的需要和紧迫性。按照全国人大常委会今年的立法计划，今年6月十届全国人大常委会第二十二次会议将审议突发事件应对法草案(紧急状态法草案)，预案的内容应与国家法在原则和规范上保持一致；作为法治政府，国家尊重和保障人权既是宪法的价值所在，也是依法行政所追求的目标。

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